RECOMENDACIONES 2003 RECOMENDACIONES 2010
A) Desarrollo del Pacto de Toledo
1. Separación y clarificación de las fuentes de financiación.
La Comisión constata que el legislador ha procedido a la clarificación de las distintas fuentes financieras en función de la naturaleza de las prestaciones.
Una vez efectuada la clarificación se ha abordado la separación de las fuentes de financiación, de tal modo que las prestaciones no contributivas han pasado a ser financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, quedando por concluir la completa asunción por los mismos de la financiación de los complementos de mínimos.
La Comisión reitera el mandato de que la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependa básicamente de las cotizaciones sociales, y que la financiación de las prestaciones no contributivas y universales se efectúe exclusivamente a través de la imposición general.
La Comisión constata la delimitación definitiva de los complementos a mínimos, de naturaleza no contributiva. Habiéndose iniciado su asunción por los Presupuestos Generales del Estado, esta Comisión considera conveniente realizar la culminación efectiva dentro del plazo de vigencia de estas recomendaciones.
Las cotizaciones sociales deberán garantizar la cobertura de las prestaciones contributivas. La Comisión estima conveniente que en el programa de estabilidad y sus sucesivas actualizaciones, al hacer las previsiones sobre la probable evolución del gasto en pensiones, se incluya además la del tipo de cotización preciso para financiar dicho gasto. En este sentido, la adopción de medidas sobre la regulación del sistema de pensiones deberá considerar su incidencia sobre estos escenarios de gasto, y, en particular, sobre el tipo de cotización de equilibrio.
La Comisión insta a clarificar, a la mayor brevedad, el balance económico-patrimonial entre el Estado y la Seguridad Social, de forma tal que no se generen efectos negativos sobre el equilibrio presupuestario.
La Comisión insiste en que la fiscalidad general debe hacer frente a la bonificación en las cotizaciones de contratos dirigidos a grupos de especial dificultad en la búsqueda de empleo, así como a aquellas actuaciones que en materia de anticipación de la edad ordinaria de jubilación o de ayuda a sectores productivos pudieran producir distorsiones en el normal equilibrio del sistema.
A) Desarrollo del Pacto de Toledo
1. Separación y clarificación de las fuentes de financiación.
La Comisión constata que el legislador ha procedido a la clarificación de las distintas fuentes financieras en función de la naturaleza de las prestaciones.
Una vez efectuada la clarificación no ha sido culminada la separación de fuentes de financiación, pues queda por concluir la completa asunción con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, de la financiación de los complementos de mínimos. Sin ello no se cerrará la premisa, reiterada por el Pacto de Toledo desde 1995, de que las prestaciones no contributivas han de ser financiadas exclusivamente con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. El Gobierno ha de asumir esta tarea con carácter prioritario debiendo presentar al Congreso de los Diputados un calendario que incluya las proyecciones económicas adecuadas para hacer creíble su inaplazable ejecución.
La Comisión ya puso de relieve en 2003 que la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva debe depender básicamente de las cotizaciones sociales, y que la financiación de las prestaciones no contributivas y universales se debe efectuar exclusivamente a través de la imposición general.
La Comisión también constató en 2003 la delimitación definitiva de los complementos a mínimos, de naturaleza no contributiva. Habiéndose iniciado ya entonces su asunción por los Presupuestos Generales del Estado. En el momento presente la Comisión considera urgente finalizar dicha asunción presupuestaria dentro del plazo que se establece en la disposición transitoria decimocuarta de la Ley General de la Seguridad Social.
El cálculo de las cotizaciones sociales debe ir encaminado a garantizar la cobertura de las prestaciones contributivas. Cualquier modificación de los tipos de cotización deberá salvaguardar la sostenibilidad del sistema.
La Comisión considera inaplazable actualizar el balance económico patrimonial entre el Estado y la Seguridad Social para que, sin ocasionar daños irreparables en las cuentas públicas, se liquiden definitivamente las deudas existentes entre la Seguridad Social y el Estado. La resolución de los problemas de contabilidad derivados de los préstamos, concedidos en su día por el Estado a la Seguridad Social para hacer frente a las insuficiencias financieras derivadas del ejercicio de sus competencias, podría resolverse, -si conviene a las Administraciones afectadas y por el procedimiento que legalmente corresponda-, permitiendo a las Administraciones titulares de la gestión adquirir la plena titularidad dominical de los establecimientos donde se ubican los servicios de referencia.
Avanzando un paso más respecto a las recomendaciones de 1995 y de 2003, la Comisión ha resuelto que, en todo caso, las políticas activas de empleo que introduzcan bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social deberán efectuarse exclusivamente con cargo a la fiscalidad general. También se financiarán, con cargo a la fiscalidad general, cualesquiera actuaciones en materia de anticipación de la edad ordinaria de jubilación o de ayuda a sectores productivos determinados.
2. Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
La Comisión defiende el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, garantizado por ley, debiendo ser preservado mediante la adopción de medidas que garanticen el equilibrio financiero del Sistema en el futuro.
Asimismo, se deberá seguir garantizando que las ganancias de poder adquisitivo que puedan derivarse de una inflación real inferior a la prevista se consoliden con carácter permanente en las pensiones, evitando la corrección a la baja cuando existan mejorar de poder adquisitivo derivadas del comportamiento de los precios.
A los efectos de la revalorización de las pensiones contemplada en la Ley General de la Seguridad Social, el Gobierno deberá indicar, en el cuadro macroeconómico que acompaña a los Presupuestos Generales del Estado, el índice de precios al consumo previsto para ese ejercicio.
2. Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones.
La Comisión, como ha venido haciendo en el pasado, defiende el mantenimiento del poder adquisitivo de los pensionistas, su garantía por Ley y su preservación mediante la adopción de medidas encaminadas a asegurar el equilibrio financiero del sistema de pensiones en el futuro.
Los pensionistas son, sin duda, uno de los sectores de población más perjudicados por las variaciones crónicas -generalmente al alza- que la inflación ocasiona sobre el coste de la vida; por esa razón la revalorización anual de las pensiones se presenta como el mecanismo que ha de servir para conservar el poder adquisitivo de las pensiones; en este sentido, la revalorización debe ser diferenciada de cualquier otra acción de mejora encaminada no a conservar, sino –cuando lo permita la situación económica y con la oportuna cobertura legal-, a aumentar dicho poder adquisitivo.
En este orden de cuestiones la Comisión considera que la sostenibilidad del sistema exige que sólo se financien con cargo a los recursos de la Seguridad Social los gastos correspondientes al estricto mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, y que toda subida por encima del IPC (o del índice que, en su caso, pudiere adoptarse) sea sufragada con cargo a otros recursos financieros. El vigente sistema de revalorización ha dado lugar, en anteriores ejercicios, a desviaciones entre el IPC previsto y el IPC real, con la consiguiente desvirtuación de su finalidad de conservación del poder adquisitivo; a partir de ahora deberá proponerse para cada desviación que haya ocasionado subidas en las pensiones por encima del IPC real, un tratamiento específico: ya sea como mejora que, total o parcialmente, se consolida y absorbe permanentemente por el sistema, ya sea como mejora cuyo exceso no se consolida. El Gobierno pondrá en conocimiento de la Comisión del Pacto de Toledo la decisión a adoptar, acompañada de las oportunas proyecciones macroeconómicas y datos financieros que fundamenten dicha decisión y que aseguren su adecuación al requisito de sostenibilidad del sistema que exige el Pacto de Toledo.
Por otra parte, se considera conveniente estudiar (para su posterior análisis y valoración por la Comisión) la posibilidad de utilizar otros índices de revalorización basados, entre otros, en el crecimiento de los salarios, la evolución de la economía o el comportamiento de las cotizaciones a la Seguridad Social, siendo recomendable que se tengan en cuenta los efectos que dichos índices han tenido sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones en los países de nuestro entorno.
Finalmente, la Comisión considera que el Real Decreto-ley 8/2010 –adoptado en un contexto de medidas de ajuste fiscal y presupuestario- en el que se contempla la suspensión, durante 2011, de la revalorización de las pensiones, con la excepción de las pensiones mínimas y las no contributivas, no se ha realizado de acuerdo con las recomendaciones del Pacto de Toledo.
Por ello, la Comisión considera que esta tipo de medidas no puede adoptarse sin la consulta y el debate previos en el ámbito del Pacto de Toledo, teniendo en cuenta su recomendación número 2.
3. Fondo de reserva.
La Comisión constata que el equilibrio presupuestario de la Seguridad Social se configura como uno de los elementos básicos de garantía de la pervivencia del Sistema. En este sentido, la constitución del Fondo de Reserva de la Seguridad Social ha supuesto un factor de estabilidad del Sistema que otorga capacidad de actuación en fases bajas de ciclo económico sin necesidad de instrumentar reducciones de prestaciones o incrementos de cotizaciones.
La Comisión establece que los excedentes que se produzcan, en su caso, deberán ser destinados fundamentalmente a seguir dotando dicho Fondo de Reserva, sin límite alguno y, en todo caso, teniendo en cuenta la situación social y económica. El resto de los excedentes, si los hubiere, revertirán al propio Sistema de la Seguridad Social.
3. Fondo de reserva.
La Comisión pone de manifiesto, una vez más, la importancia que tiene para España el Fondo de reserva de la Seguridad Social.
Los excedentes de la Seguridad Social, sin límite alguno, deben seguir incrementando la dotación total del Fondo de reserva. En este sentido, la Comisión considera que deben evitarse demoras en la incorporación de los excedentes y, por consiguiente, que debe materializarse inmediatamente la incorporación al Fondo de Reserva de los excedentes pendientes.
La gestión del Fondo de reserva ha estado presidida por criterios de seguridad y solvencia. Dichos criterios deben orientar cualquier modificación de las normas que regulen su gestión.
El volumen alcanzado por el Fondo aconseja que se incrementen los medios materiales y personales de gestión.
4. Financiación, simplificación e integración de regímenes especiales.
La Comisión constata que se ha iniciado la aproximación de las cotizaciones de determinados Regímenes Especiales respecto de los niveles de protección que en la actualidad disfrutan.
La Comisión considera oportuno agilizar en mayor medida la labor iniciada a los efectos de establecer una protección social equiparable entre los diferentes regímenes. Esta equiparación deberá realizarse teniendo en cuenta las peculiaridades de los colectivos a quienes va dirigida con el fin de superar las desigualdades que pudiesen subsistir, sin olvidar la adecuada correspondencia que debe existir entre la aportación contributiva y el nivel de acción protectora dispensada.
Asimismo, la Comisión estima que debe impulsarse la labor de simplificación en orden a la existencia futura de dos grandes regímenes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena, y por otro lado, los trabajadores por cuenta propia.
Ahora bien, con anterioridad a dicho proceso de simplificación, la Comisión considera necesario impulsar un análisis exhaustivo de la situación actual de los Regímenes Especiales Agrario y del Mar y de los sectores económicos en ellos protegidos. Iniciando el proceso de integración, la Comisión estima indispensable que ésta se produzca de manera gradual y no traumática, y que se mantengan las especialidades que procedan con relación a cada uno de tales colectivos, estudiando el establecimiento de periodos graduales de integración y/o la posibilidad de que las mismas sean financiadas, en parte, por el Sistema de Seguridad Social. Asimismo, se continuarán adoptando las medidas necesarias para evitar discriminaciones de la mujer que pudieran producirse en el Régimen Especial Agrario.
Así, la Comisión destaca las medidas aprobadas que han permitido ir equiparando los derechos de los trabajadores autónomos al Régimen General, e insta a seguir avanzando en el proceso de reconocimientote la categoría de trabajadores autónomos en aras a conseguir su progresiva equiparación al Régimen General de la Seguridad Social.
4. Financiación, simplificación e integración de regímenes especiales.
La Comisión considera necesario culminar el proceso de simplificación en orden a la existencia de dos grandes regímenes en los que queden encuadrados, por un lado, los trabajadores por cuenta ajena y, por otro lado, los trabajadores por cuenta propia. Dentro de este contexto sería oportuno alcanzar una protección social equiparable entre estos dos regímenes. En esta línea, la Comisión considera necesario continuar avanzando en la plena equiparación de los derechos de los trabajadores autónomos con los derechos de los trabajadores del Régimen General; en especial, en materia de incentivos para promover la continuidad de su actividad profesional, en materia de jubilación anticipada y en materia de trabajo a tiempo parcial.
Asimismo, la Comisión considera necesario promover, de manera gradual, las medidas necesarias para aproximar las bases de cotización de los trabajadores autónomos a los ingresos percibidos por los mismos.
Además, la Comisión estima pertinente que todas las medidas que desarrollen los acuerdos del Pacto de Toledo tengan en cuenta la realidad específica del trabajo autónomo, articulando para ello los mecanismos necesarios que permitan que los trabajadores autónomos participen en los procesos que les afecten.
La Comisión entiende que deben incrementarse los niveles de transparencia e información a los trabajadores autónomos para permitir una elección responsable y adecuada de sus bases de cotización con el objetivo de mejorar la suficiencia de sus pensiones futuras.
La Comisión estima necesario adoptar las medidas oportunas para extender la cotización al sistema de Seguridad Social por cualquiera de los trabajos realizados en todos los sectores de actividad económica. Esto supondría extender la posibilidad de cotizar al conjunto del colectivo de becarios de post grado, así como la inclusión, a través de un sistema ágil y sencillo, de todas las personas sujetas al Régimen Especial de trabajadores al servicio del hogar familiar, a partir de cualquier trabajo periódico.
En particular sería conveniente terminar la integración definitiva de los siguientes regímenes especiales: Agrario por cuenta ajena, de los trabajadores del Mar y de los trabajadores al servicio del hogar familiar. Para conseguirlo deberán respetarse periodos graduales de integración atendiendo a las especialidades de los sectores de población acogidos a ellos.
De igual modo, la Comisión considera oportuno que se proceda a un análisis de la regulación actual de los sistemas especiales de la Seguridad Social, en orden a verificar si siguen manteniéndose las razones y circunstancias que motivaron su establecimiento para, en caso de ser necesario, proceder a su paulatina reordenación y simplificación.
En esta línea, la Comisión considera pertinente seguir avanzando en el proceso de convergencia y armonización entre el Régimen General y el Régimen de Clases Pasivas, que deberá hacerse de manera gradual y sin afectar a expectativas de derechos, ni a derechos legítimamente adquiridos.
5. Mejora de las base de cotización.
La Comisión constata que se ha alcanzado el objetivo fijado en 1995, consistente en la existencia de un único tope máximo de cotización para todas las categorías laborales. Esta unificación, al abundar en la línea de mejora de la relación entre el salario real y las bases de cotización y al implicar con el tiempo una mejora en las prestaciones que se recibirán, se considera positiva.
Asimismo, la Comisión considera conveniente que también se proceda al estudio de la situación actual con el fin de aproximar las bases de cotización a los salarios realmente percibidos.
Se recomienda estudiar la situación de aquellos regímenes en los cuales la cotización mayoritaria sigue efectuándose sobre bases mínimas, al considerar conveniente trasladar a la sociedad que una mejora progresiva de las bases de cotización, con la finalidad de que las pensiones causadas sean adecuadas y suficientes, es una tendencia deseable en el futuro.
5. Adecuación de las bases y períodos de cotización.
La Comisión considera necesario ajustar con más precisión la relación entre el salario real y las bases de cotización así como, paralelamente, mejorar las prestaciones que se recibirán. En este sentido, resulta pertinente elevar el tope máximo de cotización y la pensión máxima que se regulan en la Ley para garantizar la adecuada correlación en la evolución de salarios, cotizaciones y prestaciones. Por Ley se establecerán los requisitos para que esa correlación entre salarios, cotizaciones y prestaciones se efectúe automáticamente.
La Comisión estima que el cálculo de la pensión debe realizarse sobre los periodos de cotización real. Por Ley –previo estudio de las consecuencias financieras para la Seguridad Social- se podrán reconocer o favorecer determinadas situaciones y supuestos en el procedimiento de cálculo de la pensión, al efecto de añadir o minorar periodos o bases de cálculo. También debe establecerse una única fórmula para la determinación de la base reguladora que se utiliza al calcular cada una de las prestaciones del Sistema, que utilice mecanismos homogéneos para configurar la media de las bases de cotización que la conforman. Estas medidas se pondrán en funcionamiento de manera gradual.
6. Cotizaciones orientadas al empleo.
La Comisión constata que las políticas de bonificaciones y exoneraciones de cotizaciones sociales pueden ser un instrumento útil para favorecer la incorporación o permanencia en el mercado de trabajo de personas con especiales dificultades de acceso o en situaciones de riesgo de expulsión de aquél.
En particular, la Comisión entiende que es necesario reforzar las medidas de apoyo a la integración laboral y al desempeño profesional de la mujer, con el fin de incrementar sus tasas de ocupación de acuerdo con los objetivos establecidos en el Consejo Europeo de Lisboa del año 2000.
De igual modo, es conveniente intensificar el apoyo a los trabajadores de mayor edad, limitando el recurso a las prejubilaciones y desincentivando el abandono prematuro de la vida laboral, y todo ello en aras a conseguir la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la edad legal de jubilación, aplicando una política adecuada de cotización.
Las políticas de bonificaciones estarán condicionadas al mantenimiento del equilibrio financiero de las cuentas públicas.
En general, la Comisión aboga porque las iniciativas sobre las bonificaciones en las cotizaciones sociales consideren el estímulo del empleo estable e indefinido.
6. Incentivos al empleo.
Los incentivos a la contratación, a través de bonificaciones y reducciones en las cotizaciones sociales, pueden ser un instrumento útil para favorecer la incorporación o permanencia en el mercado de trabajo de personas con dificultades de acceso o en situaciones de riesgo de expulsión de aquél. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que una política de incentivos generalizados puede hacer perder parte de la eficacia de los mismos sobre la generación de nuevo empleo o el mantenimiento del mismo.
En este sentido, el sistema de bonificaciones debe concentrarse en las situaciones y colectivos cuyo empleo se persigue favorecer de forma especial.
Además, debe desarrollarse el compromiso de bonificar -de manera más intensa y proporcionalmente a su antigüedad en la empresa- las cotizaciones de los trabajadores ya contratados que tengan 55 o más años de edad, para incentivar el mantenimiento de su empleo.
La Comisión advierte de las negativas consecuencias que para la protección social de los jóvenes tienen la persistente temporalidad y precarización de sus condiciones de trabajo, así como sus elevados índices de rotación, dado que ello impide la acumulación de carreras de cotización mínimamente prolongadas y, por consiguiente, determina futuras pensiones de jubilación de escasa cuantía. Por ello la Comisión considera que, a la vista de la situación actual de empleo por la que atraviesan los jóvenes, se hace necesario que las Administraciones Públicas pongan en marcha –entre otras- políticas educativas y formativas de amplio espectro que favorezcan las posibilidades de los jóvenes para ser contratados, especialmente en el caso de aquellos jóvenes que encuentran mayores dificultades de acceso al empleo debido a una formación escasa, o por causa de un abandono prematuro del sistema educativo.
Asimismo, la Comisión considera necesario el aumento de políticas activas de empleo específicas para jóvenes desempleados y para aquellos que acceden por primera vez al mercado laboral.
7. Modernización e información al ciudadano.
Es preciso seguir adoptando medidas dirigidas a la mejora de la gestión. En este sentido, se debe seguir profundizando en las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información, de cara a conseguir una gestión de carácter integral del Sistema de Seguridad Social.
Por otra parte, se debe intensificar la labor de puesta en conocimiento de los ciudadanos de sus derechos y obligaciones en materia de Seguridad Social.
La Comisión considera un elemento relevante que el ciudadano pueda acceder a información comprensible y fiable acerca de las perspectivas a largo plazo de su sistema de protección social, y, en especial, de las prestaciones sociales a las que puede aspirar en sus diferentes circunstancias.
La Comisión se reafirma en la necesidad de continuar con las mejoras realizadas en beneficio de la eficacia del sistema respecto a las funciones de afiliación, recaudación y de gestión de prestaciones, al objeto de facilitar nuevos avances en estos ámbitos.
7. Modernización e información al ciudadano.
La Comisión constata el esfuerzo que se ha hecho para modernizar la Seguridad Social y aprecia los avances efectuados en este campo; sin embargo, la Comisión considera que, en materia de información al ciudadano, es necesario, además, concienciar a cada cotizante de la importancia medular que tiene la carrera de cotización sobre su futura pensión de jubilación y de la naturaleza solidaria del sistema. En particular todo cotizante debe conocer, en su nómina, el importe de las cotizaciones propias a la Seguridad Social y el importe de las que corresponde satisfacer al empresario. En esta línea, deben aprovecharse al máximo las posibilidades que ofrece la Internet para desarrollar acciones formativas encaminadas a difundir las características del sistema de pensiones, así como las obligaciones y derechos de los cotizantes y, en especial, entre tales derechos, la cuantía de las pensiones que les corresponden atendiendo a las cotizaciones realizadas; asimismo, al menos una vez al año, todo cotizante debe recibir en su domicilio información puntual sobre estas cuestiones; en concreto, será informado –en cuanto sea posible- de la pensión aproximada que, de mantenerse constantes sus circunstancias de cotización, percibiría tras su jubilación, lo cual debe servir de mecanismo de concienciación sobre sus posibilidades económicas en el futuro, así como sobre la relación entre su salario actual y la pensión que podría recibir.
8. Gestión del sistema.
La Comisión se reafirma en la idea de seguir potenciando la eficacia gestora del sistema a través de una mayor integración orgánica y racionalización de las funciones de afiliación, recaudatorias y de gestión de prestaciones, con el objeto de avanzar en la idea de la simplificación y obtener nuevos logros en este ámbito, sin perjuicio de la delimitación competencial constitucional y estatutariamente definida.
La Comisión insiste en la necesidad de seguir avanzando en la adopción de medidas destinadas a mejorar el control de las prestaciones de incapacidad temporal e invalidez al objeto de evitar prácticas abusivas en relación con las mismas.
La Comisión insta a reforzar las medidas de coordinación entre las entidades responsables del pago de la prestación por incapacidad temporal y los servicios autonómicos de salud que permitan un mejor control de las situaciones de incapacidad temporal
La Comisión constata los avances producidos en el ámbito de la gestión recaudatoria e insta a seguir en el proceso de mejora constante de los instrumentos legales, técnicos y de procedimiento para reducir la incidencia de la morosidad. Asimismo, destaca la importancia de estimular la implantación de buenas prácticas en esta materia.
8. Gestión del sistema.
La eficacia y legitimidad del sistema de la Seguridad social también está relacionada con una gestión que responda, adecuadamente, con agilidad y de forma simplificada, a las demandas de los ciudadanos. Por ello, la Comisión mantiene la conveniencia de potenciar la mejora de la gestión, a través de la integración de las funciones de afiliación, recaudatorias y de gestión de prestaciones, teniendo en cuenta, a su vez, el nuevo marco competencial que sobre la Seguridad Social regulan los diferentes estatutos autonomía. Además, la Comisión considera adecuado el desarrollo de un mecanismo unitario de gestión, desde el que se garantice, no sólo la oportuna simplificación, racionalización, economía de costes y eficacia social, sino la más efectiva aplicación de los principios de solidaridad, igualdad y equidad que informan el sistema español de Seguridad Social.
La Comisión defiende una más estrecha y adecuada coordinación entre el sistema de prestaciones de la Seguridad Social y los sistemas asistenciales autonómicos, sin perjuicio de la vigente distribución de competencias.
Las políticas de aplazamiento y fraccionamiento en el pago de las deudas con la Seguridad Social, en supuestos de dificultades para afrontar el mismo, han tenido unos efectos favorables para el mantenimiento del empleo y de la actividad de las empresas. Por ello, la Comisión considera conveniente que se mantenga la regulación actual y que se analice la posibilidad de mejoras en su aplicación, salvaguardando el equilibrio presupuestario del sistema.
8 BIS (nueva). Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.
La Comisión considera de gran relevancia la función que desempeñan las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales como asociaciones, sin ánimo de lucro, debidamente autorizadas por el Ministerio de Trabajo, constituidas por empresarios que asumen, en los términos legalmente previstos, una responsabilidad mancomunada cuyo principal objeto reside en colaborar en la gestión de la Seguridad Social.
La Comisión defiende la adopción de medidas que mejoren la eficacia y el control de las Mutuas, que modernicen su funcionamiento y que lo doten de mayor eficiencia gestora, sin menoscabo de su naturaleza jurídica. En este sentido, las cotizaciones por contingencias profesionales deben continuar simplificándose y ajustándose a fin de adecuar su importe a las necesidades reales del sistema en cada ejercicio, ya que incorporan en su gestión elementos de capitalización (capital-coste, reaseguro) que aseguran la suficiencia futura de las aportaciones.
9. Lucha contra el fraude.
La Comisión entiende necesario seguir luchando de forma decidida contra la economía irregular, con especial atención a los sectores donde ésta sigue teniendo incidencia. Igualmente, constata la relación existente entre economía irregular e inmigración ilegal, por lo cual insta a combatir los efectos negativos que se generan sobre el conjunto del sistema.
La Comisión recomienda luchar contra el uso inadecuado de la filiación al régimen de autónomos por trabajadores respecto de los cuales se dan las características de ajeneidad y dependencia propias de la relación laboral.
9. Lucha contra el fraude.
El acceso indebido a la protección o las conductas fraudulentas en el acceso a la misma, además de sus implicaciones en el coste para el sistema, constituyen un elemento esencial de deslegitimación social. Por ello, la Comisión insiste en la necesidad de seguir avanzando en la adopción de medidas destinadas a mejorar el control de la legítima percepción de las prestaciones. A su vez, la lucha contra la economía irregular, además de su incidencia en la competencia de las empresas, es una necesidad para que siga preservándose la estabilidad económica del sistema y para que se salvaguarden los futuros derechos de Seguridad Social de los trabajadores; por esa razón, se insta a combatir los efectos negativos que el empleo no declarado ocasiona a la Seguridad Social. A este respecto la lucha contra el fraude debe comportar la aprobación de planes conjuntos entre Seguridad Social, Servicios Públicos de Empleo, Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Agencia Estatal de Administración Tributaria, Instituciones Tributarias Forales y Ministerio del Interior, que, por un lado, favorezcan la afloración de la economía sumergida y, por otro, sirvan para perseguirla y para erradicar las empresas ficticias creadas para la generación fraudulenta de prestaciones, así como para la defensa de los derechos de los colectivos más vulnerables, en especial de los becarios, de los trabajadores sin afiliación y de los trabajadores autónomos económicamente dependientes.
La Comisión defiende incrementar, aún más, los mecanismos de control y seguimiento de las prestaciones de incapacidad temporal e invalidez, a fin de evitar el absentismo injustificado, su utilización como mecanismo alternativo al desempleo o la jubilación u otras prácticas abusivas. Esta reordenación deberá atender al necesario equilibrio entre el control del fraude y la protección del trabajador impedido para su actividad laboral.
La Comisión considera que deben potenciarse los mecanismos de colaboración y las posibilidades de control por parte del Instituto Nacional de la Seguridad Social y las Mutuas, en relación con los diferentes procesos de incapacidad, con especial atención a los procesos de baja de duración inferior a 15 días, que suponen una carga económica notable al ser sufragados con cargo a la empresa.
La Comisión sostiene que debe seguirse actuando para evitar usos inadecuados de afiliación a regímenes que no responden a las características propias del trabajo efectivamente realizado.
La Comisión entiende, por último, que deben reforzarse los instrumentos y medios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como el régimen de sanciones a los empleadores que no cumplan con sus obligaciones frente a la Seguridad Social, para lo cual deben adecuarse los tipos penales, la regulación de la prescripción en el caso de estructuras organizadas para la defraudación, el blanqueo de capitales, su ocultamiento en paraísos fiscales y otros delitos graves contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social.
10. Sobre el carácter contributivo del sistema.
La Comisión se reafirma en la idea de que es preciso seguir reforzando el principio de contributividad como elemento básico para la preservación del equilibrio financiero del sistema. A tal fin se recomienda seguir avanzando en el objetivo de lograr una mayor proporcionalidad entre las pensiones y el esfuerzo de cotización realizado, en línea con lo que se ha venido haciendo en los últimos años.
La Comisión sigue considerando que, en todo caso, estos criterios deben establecerse con la necesaria gradualidad y sin perjuicio de la adecuada atenuación de los mismos derivada de criterios de solidaridad.
La Comisión estima que el refuerzo del principio de contributividad ha de ser compatible con el mantenimiento de un tope máximo en la cuantía de la pensión y con el mantenimiento del principio de cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión como expresión del principio de solidaridad.
10. Contributividad.
La Comisión constata, en línea con los contenidos del Pacto de Toledo de 1995 y de 2003, la necesidad de reforzar el principio de contributividad, como elemento básico de preservación de la equidad y del equilibrio financiero del sistema. En ese sentido, resulta conveniente avanzar en una mayor adecuación entre la pensión y el esfuerzo de cotización realizado por cada trabajador, medida en la que están avanzando la mayoría de los países de nuestro entorno.
La Comisión defiende que las modificaciones del periodo de cálculo para la cuantificación de la pensión de jubilación que se han venido realizando en España se han demostrado adecuadas, y entiende que ha de proseguirse en la misma línea, correspondiendo al Gobierno, mediante el pertinente diálogo social y con criterios técnicos claros, realizar una propuesta al respecto.
La Comisión sostiene que cualquier cambio en esta materia deberá aplicarse con la necesaria gradualidad, sin perjuicio del derecho de todo pensionista a optar por acogerse a dicho cambio de manera plena e inmediata, si lo considera conveniente.
La Comisión defiende que el cálculo de la pensión de jubilación –que, actualmente, se realiza sobre un porcentaje de la base reguladora a percibir por cada año cotizado, a partir del periodo mínimo exigido (15 años) de un 3% entre los 15 y 25 años de cotización, y de un 2% desde los 25 años en adelante- se modifique para responder a un esquema homogéneo de equiparación de los años cotizados con un mismo porcentaje.
De igual modo, deben arbitrarse las medidas oportunas que hagan posible que los trabajadores de mayor edad que vean extinguida su relación laboral no vean mermados sus futuros derechos de Seguridad Social, como consecuencia del reparto desigual de sus cotizaciones en el tiempo.
11. Edad de jubilación.
La Comisión constata que se ha logrado un avance mediante la implantación de un sistema de jubilación gradual y flexible llevado a cabo a través de la Ley 35/2002, de 12 de julio. Son indudables los efectos beneficiosos que se derivan de la permanencia en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad, lo cual presenta ventajas para ellos, su entorno y el conjunto de la sociedad, que de esta forma puede aprovechar la experiencia y los conocimientos de estos trabajadores, teniendo además efectos positivos para el Sistema de Pensiones.
La edad legal de jubilación a los 65 años es actualmente voluntaria. La Comisión pone de relieve la necesidad de continuar por el camino ya iniciado a los efectos de conseguir el objetivo de que la edad real de jubilación se aproxime, cada vez más, a aquélla.
La Comisión entiende, no obstante, que resulta conveniente seguir adoptando medidas con la finalidad, por un lado, de fomentar la prolongación de la actividad laboral de aquellos que opten por mantenerse en el mercado de trabajo una vez alcanzada la edad a la que pueden acceder a la pensión de jubilación y, por el otro, que impida cualquier tipo de discriminación por razón de edad que tenga por consecuencia la expulsión prematura del mercado de trabajo de trabajadores con plenas facultades físicas y psíquicas para continuar desarrollando su labor. La Comisión considera que sólo en supuestos específicos y justificados deberían poder utilizarse recursos públicos de la Seguridad Social para ajustes de plantilla que supongan jubilaciones anticipa-das.
No obstante lo anterior, determinadas formas de trabajo y colectivos por razón de su actividad o grado de discapacidad pueden obligar a contemplar consideraciones específicas en torno a la edad legal de jubilación
La Comisión considera conveniente mantener la figura del contrato de relevo y de sustitución.
Asimismo, la Comisión insta a que se estudie la situación en la que se encuentran los pensionistas que accedieron a la jubilación anticipada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 16/2001 y que se encuentran en una situación de mayor necesidad, en orden a posibilitar la mejora de la pensión de jubilación que vienen percibiendo. Asimismo, se recomienda evaluar y, en su caso, corregir las diferencias de prestaciones que se puedan producir en las jubilaciones anticipadas cuando existan análogas condiciones de acceso y de esfuerzo contributivo.
11. Edad de jubilación.
La Comisión considera la prolongación de la vida laboral de los ciudadanos como un objetivo necesario y deseable; por ello, dado que el objetivo que se persigue es el de aumentar la edad real en la que los trabajadores abandonan el mercado de trabajo y tener en cuenta la evolución de la expectativa de vida después de los 65 años, el conjunto de medidas a adoptar puede ser amplio, buscando la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.
La Comisión considera oportuna la modificación del régimen jurídico de la jubilación para conceder mayor relevancia a la carrera de cotización del trabajador, en orden a delimitar la cuantía de su pensión, favoreciendo así la aproximación de la edad real a la edad legal de acceso a ella.
La Comisión constata que la jubilación anticipada se ha convertido, básicamente, en una fórmula de regulación del empleo. A juicio de la Comisión esta situación debe modificarse. La jubilación anticipada debería reservarse a aquellos trabajadores que cuenten con largas carreras de cotización y, voluntariamente, opten por acogerse a ella. No obstante, mediante norma con rango de Ley, podrán establecerse mecanismos de jubilación anticipada en favor de colectivos que realicen actividades concretas -atendiendo a su especial penosidad, peligrosidad o insalubridad, y que acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad- así como en razón de su grado de discapacidad, cuando de forma generalizada y apreciable suponga una reducción de su esperanza de vida.
Por otra parte, la Comisión aprecia que las once fórmulas de acceso a la pensión de jubilación existentes actualmente son excesivas, por lo que considera conveniente el estudio y reconsideración de las mismas y, en su caso, la supresión o modificación de aquellas que sean incompatibles con el contenido de esta recomendación en su conjunto.
La Comisión considera necesario incentivar la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la edad ordinaria de jubilación. A tal efecto, sería necesaria la adaptación y mejora de cuantos incentivos sociales, fiscales y laborales sean posibles para fomentar la permanencia de los trabajadores en activo; en concreto, se establecerán las medidas adecuadas para que aquellas cotizaciones que darían lugar a una pensión superior al tope máximo, den lugar a un incremento mensual de la pensión final, el cual ha de suponer una mejora de la pensión máxima establecida en la Ley. El incremento mensual de la pensión será proporcional al porcentaje adicional de cotizaciones efectuadas, una vez alcanzada la pensión máxima.
La Comisión considera que es necesaria una mejor coordinación entre la legislación laboral y la de Seguridad Social respecto al objetivo de ocupación de los mayores; en particular, sobre las pensiones de incapacidad y su conexión con el empleo, sobre la regulación del contrato de relevo, sobre la cotización del empleo a tiempo parcial o sobre las entradas y salidas del empleo de los pensionistas, entre otros extremos. Hay que introducir esquemas de mayor permeabilidad y convivencia entre la vida activa y pasiva, que permitan e incrementen la coexistencia de salario y pensión. Resulta adecuada, en la misma línea que otros países de nuestro ámbito, una mayor compatibilidad entre percepción de la pensión y percepción del salario por actividad laboral, hoy muy restringida y que no incentiva la continuidad laboral.
La Comisión considera que se debe combatir la discriminación por edad en nuestro mercado laboral, restringiendo al máximo el abandono prematuro de la vida laboral, como orientación de futuro en las políticas de igualdad, de acuerdo con las iniciativas de la Unión Europea. Es prioritario remover la normativa que fuerza a colectivos o personas a la jubilación obligatoria, en contra de sus deseos y capacidades. No debe establecerse un límite de edad para el trabajo en un régimen de libertades individuales y de derechos fundamentales. Asimismo, las políticas activas de empleo también deben estar orientadas a la recolocación de las personas de más edad y a su mantenimiento en situación activa.
La Comisión constata que no se ha alcanzado acuerdo alguno en materia de edad legal de jubilación.
12. Prestaciones de viudedad y orfandad.
El sistema de Seguridad Social ha ido adaptando su cobertura a las necesidades cambiantes de la sociedad española. Las prestaciones de supervivencia han tenido, en los últimos años, una evolución en la que se ha tratado de atender más a las situaciones reales de necesidad que a la estricta contributividad. La Comisión entiende que éste es un camino adecuado pero que para que no se produzcan contradicciones en la regulación y situaciones de discriminación legal, es necesaria una reformulación integral de las prestaciones de supervivencia que atienda a un doble objetivo: por una parte, cubrir de forma efectiva las necesidades familiares que se producen como consecuencia del fallecimiento de una persona y, por otra, mejorar sustancialmente las actuales prestaciones de viudedad de las personas que no disponen de otros ingresos, especialmente en el caso de los mayores de 65 años. Se recomienda, asimismo, eliminar las contradicciones que se derivan de la aplicación de las normas reguladoras de la viudedad.
En relación con las prestaciones de orfandad, la Comisión constata los avances registrados en términos de mejora de la regulación de dichas prestaciones desde la aplicación del Pacto de Toledo; no obstante, insta a continuar profundizando en mejoras en las pensiones de orfandad, especialmente en los casos en los que la cuantía de la prestación es muy reducida unidos a situaciones de falta de ingresos alternativos o ingresos relativamente bajos.
12 Prestaciones de viudedad y orfandad.
La Comisión propone la reformulación integral de las prestaciones por muerte y supervivencia –en especial viudedad y orfandad- en línea con lo ya demandado por el Pacto de Toledo en 2003, y que no ha sido llevado a término en su totalidad. Dicha reforma deberá atender, en todo caso, a mejorar las actuales pensiones de viudedad (en particular las de las personas mayores de 65 años en riesgo de pobreza) y orfandad. La Comisión defiende el mantenimiento del carácter contributivo de estas prestaciones, y entiende que la adopción de medidas que introduzcan criterios basados en condiciones específicas para el acceso a ellas (edad, renta, hijos, compatibilidades,…) no puede modificar dicha naturaleza básica. Todo ello tiene por objeto acomodarse a las nuevas realidades sociales y familiares, así como a las circunstancias socioeconómicas, a fin de mejorar la protección de los pensionistas sin otros recursos, y de adecuar la protección de colectivos menos vulnerables; en este sentido, la Comisión entiende que, a efectos de una cobertura adecuada ante las situaciones de necesidad, la intensidad protectora debe concentrarse en las personas beneficiarias de la pensión de viudedad, con 65 o más años, en las que la pensión constituye su principal fuente de ingresos, al objeto de garantizar una situación de renta equiparable a la existente antes del fallecimiento del cónyuge o conviviente. A tal efecto, la Comisión considera que el mecanismo más adecuado sería elevar el porcentaje de la base reguladora que se utiliza para calcular la pensión de viudedad; no obstante, la cuantía resultante nunca podría dar lugar a una pensión de viudedad superior a la pensión de la que ésta derive.
La Comisión recomienda que el Gobierno lleve a cabo los estudios oportunos sobre los efectos que tendría que, para la determinación de la cuantía de la pensión de viudedad, se tengan en cuenta los periodos de cotización acreditados por el causante, con una fórmula similar a la que se utiliza para el cálculo de la pensión de jubilación. El resultado de dichos estudios se elevará a la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo.
Con el objetivo de proseguir con la mejora de la protección, la Comisión considera que el percibo de la pensión de orfandad debería extenderse hasta que la persona huérfana cumpla 25 años o, como máxima extensión, hasta que concluya el año en que alcance esa edad, cuando estuviere cursando estudios.
La Comisión considera conveniente homogeneizar y ordenar los límites de edad para el acceso y el mantenimiento de los diferentes derechos ligados a la cobertura familiar dentro del sistema de protección social.
12 BIS (nueva). Tratamiento fiscal de las pensiones.
La Comisión considera conveniente la reordenación del tratamiento fiscal de las pensiones del sistema público para adecuarlo a las nuevas realidades familiares, sociales y económicas, armonizando los criterios de eficacia y solidaridad, con vistas a evitar discriminaciones y conseguir una mayor equidad, otorgando un tratamiento fiscal más favorable que el actual a las pensiones de incapacidad permanente y a las de viudedad.
13. Solidaridad y garantía de suficiencia.
La Comisión considera conveniente seguir reforzando el principio de solidaridad y de garantía de suficiencia de las pensiones en la medida en que la situación financiera lo permita.
El sistema de Seguridad Social debe asegurar a las personas de edad avanzada un nivel de vida digno, que se beneficien del bienestar económico de España y puedan participar activamente en la vida pública, social y cultural. En este sentido se considera necesario el mantenimiento del principio de cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión.
Sin perjuicio del principio general del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, la Comisión considera oportuno seguir avanzando en la mejora de las pensiones más bajas del sistema contributivo.
La Comisión considera adecuado revisar la incompatibilidad entre la percepción del SOVI y la pensión de viudedad con la finalidad de garantizar una suficiencia económica en casos de necesidad.
13. Solidaridad y garantía de suficiencia.
La Comisión valora el esfuerzo que se ha realizado –desde que se acordó el Pacto de Toledo- en orden a incrementar los principios de solidaridad y de garantía de suficiencia, al tiempo que considera que tales principios han de seguir reforzándose siempre que las posibilidades económicas lo permitan.
En línea con lo anterior, la Comisión defiende el mantenimiento del principio de cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión de nuestro sistema de seguridad social. Las mejoras que se establezcan para hacer efectivo el principio de suficiencia económica de las prestaciones deberán financiarse básicamente con cargo a la imposición general, como expresión de la solidaridad social.
La Comisión defiende la revisión del conjunto de las prestaciones del sistema para adaptar aquellas que han podido perder su eficacia protectora (seguro escolar, auxilio por defunción, incapacidad permanente,…). Asimismo, sería necesaria una reordenación integral de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, con el objetivo de mejorar su cobertura, establecer con más claridad el ámbito de sus prestaciones e introducir nuevos ámbitos de protección en orden a colmar lagunas de cobertura que se detectan en el sistema. Un ejemplo claro sería la creación de una prestación no contributiva de orfandad (hoy inexistente con carácter general) o una más adecuada regulación de las prestaciones familiares.
La Comisión defiende reforzar el principio de suficiencia y la garantía de solidaridad, incorporando –en función de las posibilidades económicas del país- recursos adicionales para incrementar la cuantía de las pensiones mínimas. Ello deberá hacerse respetando la máxima coordinación posible con el ámbito no contributivo, con el sistema asistencial de las Comunidades Autónomas, y sin poner en cuestión el principio de proporcionalidad entre cotizaciones y prestaciones. En concreto, respecto a los complementos a mínimos, es necesario articular las fórmulas oportunas que determinen que, en ningún caso, la cuantía de tales complementos pueda ser superior a la cuantía de las pensiones no contributivas vigentes en cada momento.
La Comisión considera que el Gobierno debe llevar a cabo los estudios pertinentes que permitan delimitar los umbrales de pobreza, con arreglo a los criterios fijados por la Unión Europea, al objeto de reorientar las políticas públicas dirigidas a su erradicación. Dicho informe será elevado a la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo.
14. Sistemas complementarios.
La Comisión constata el insuficiente grado de desarrollo de la previsión complementaria en España y la necesidad de seguir reforzándola.
La Comisión entiende que las medidas que se adopten en el futuro en materia de previsión social complementaria han de tener en cuenta las circunstancias y particularidades que concurren en cada uno de los pilares que configuran nuestro sistema de la Seguridad Social (universalidad, contributividad y complementariedad). Es necesario continuar desarrollando una aproximación diferenciada entre los instrumentos de previsión empresarial y laboral y los planes de pensiones y seguros individuales.
La Comisión entiende que se deben facilitar y primar la extensión e incorporación en planes de pensiones de empleo y seguros colectivos del mayor número de trabajadores, permitiendo una amplia cobertura de los sistemas de previsión complementarios sobre el conjunto de la población activa, incluyendo en ellos al sector público.
La Comisión considera también la negociación colectiva como vía estratégica de extensión de la previsión empresarial, de manera compatible con las circunstancias particulares de cada empresa, teniendo en cuenta las características de nuestro tejido empresarial, compuesto en gran medida por pequeñas y medianas empresas y empresarios individuales. La Comisión considera que se debe facilitar a este tipo de empresas y a sus trabajadores la posibilidad de participar en planes de pensiones de promoción conjunta y seguros colectivos, con sistemas sencillos y flexibles, que generen economías de escala y reduzcan los costes de gestión y administración.
Por consiguiente, la Comisión insta a seguir ahondando en las políticas que permitan avanzar hacia un sistema complementario de asistencia y prestaciones, externo a la Seguridad Social, con carácter claramente voluntario y financiado totalmente con aportaciones privadas independientes y no sustitutivas de las contribuciones obligatorias al sistema público de la Seguridad Social. Se trata de que la protección social voluntaria, además de orientarse específicamente a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento y mejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salvaguardándose siempre el principio y las bases del sistema público de pensiones, y reafirmando que dichos sistemas complementarios tienen como objetivo el complementar y no el sustituir las pensiones públicas.
A tal fin la Comisión recomienda dotar de estabilidad y garantizar la neutralidad del actual sistema de previsión social complementaria, regular un seguro de dependencia complementario de carácter privado y potenciar los sistemas complementarios de la Seguridad Social en el marco de la negociación colectiva.
14. Sistemas complementarios.
Uno de los retos de los sistemas de protección social, en una consideración global, consiste en que los ciudadanos, al dejar su actividad laboral, mantengan unos ingresos que les permitan desarrollar un nivel de vida similar al que venían teniendo hasta entonces. En relación con este objetivo, al lado de las pensiones públicas, los sistemas complementarios juegan un papel importante, como lo demuestran las medidas adoptadas en los países de nuestro entorno.
En esta línea, la Comisión sigue valorando positivamente que la protección social voluntaria, además de orientarse específicamente a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento y mejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salvaguardándose siempre el principio y las bases del sistema público de pensiones, y reafirmando que dichos sistemas complementarios tienen como objetivo el complementar y no el sustituir a las pensiones públicas.
Para la consecución de estos fines, la Comisión mantiene su recomendación de dotar de estabilidad y garantizar la neutralidad del actual sistema de previsión social complementaria, así como de potenciar los sistemas complementarios de la Seguridad Social en el marco de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión constata el insuficiente grado de desarrollo de la previsión complementaria en España, así como la correlativa necesidad de seguir reforzándola.
A la vista de lo anterior, la Comisión estima conveniente que la previsión social complementaria –con especial incidencia en la vinculada a la negociación colectiva- debe ampliar su capacidad de complementar al conjunto de prestaciones sociales públicas, con la finalidad de posibilitar una mejor atención de algunas contingencias. A tal fin la Comisión insta a los interlocutores sociales a que, en el marco de la negociación colectiva, instrumenten fórmulas de previsión complementaria a través de fondos y planes de pensiones en su modalidad de empleo.
Además, es importante que los beneficios fiscales que comportan los sistemas complementarios de prestaciones tengan una distribución más equilibrada, en especial, en términos de igualdad de género, ampliando las posibilidades de que las personas con menores ingresos (en su mayor parte mujeres) puedan beneficiarse de las aportaciones de sus cónyuges o parejas. De igual modo, deberán mejorarse los beneficios fiscales de las aportaciones realizadas a fondos y planes de pensiones, en su modalidad de empleo; en particular, estableciendo estímulos fiscales adicionales en la regulación del impuesto de sociedades. En línea con las recomendaciones para el sistema público de pensiones, la Comisión considera necesario que se mejoren los sistemas de información a los partícipes y a los beneficiarios de los sistemas complementarios, de modo que la misma sea más personalizada y, mediante su simplificación y el uso de un lenguaje más sencillo, permita que los destinatarios de aquélla, tengan, en todo momento, un conocimiento exacto y periódico de los derechos consolidados que van generando, así como de los gastos que se le imputan, de modo que se logre un mayor grado de responsabilidad individual sobre la previsión complementaria.
En todo caso, las cantidades ingresadas en los fondos y planes de pensiones o a favor de entidades de previsión social voluntaria no podrán ser superiores a la cuantía prevista como deducible en la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o en la Ley del Impuesto sobre Sociedades por cotizaciones sociales, incluidas tanto las que son a cargo del trabajador como las que corren pon cuenta del empresario. Este límite no afectará a las cantidades que se pudieran aportar para la cobertura de situaciones de dependencia.
La Comisión defiende que la previsión social complementaria debe atender también a las necesidades de los más de 3 millones de personas que en España realizan trabajos por cuenta propia o son empresarios individuales y para los que, hasta ahora, no han existido fórmulas atractivas y eficientes, más allá de opciones plenamente individuales.
La Comisión es consciente de que el trabajador autónomo reúne algunas características propias que lo distinguen del contratado laboral, características que justifican la configuración de un régimen de previsión social complementaria específico, ya que los ingresos de sus actividad económica pueden ser muy variables de un año a otro. Una de las medidas específicas a favor de este colectivo podría ser la de crear planes de pensiones o planes de previsión asegurada específicos para trabajadores autónomos, con la particularidad de que permitan la disposición anticipada en caso de cese de la actividad o la existencia de pérdidas durante un determinado periodo de tiempo.
La Comisión defiende que las mutualidades de previsión social –en su condición de instrumentos de previsión complementaria sin ánimo de lucro- se desarrolles conforme a criterios de colaboración con el sistema público, como instrumento diferenciado que ayude a la extensión de la previsión social en el ámbito empresarial y profesional.
15. Discapacidad.
La Comisión estima que el sistema de Seguridad Social constituye un instrumento de política social que debe contribuir en mayor medida a la plena inclusión de las personas con discapacidad. A tal fin, se han de intensificar los niveles de protección de las necesidades insuficientemente cubiertas de las personas con discapacidad y sus familiares, en materias tales como:
- Anticipación de la edad de jubilación de trabajadores con tipos de discapacidad que comporten menor esperanza de vida.
- Asignaciones por hijo/a a cargo.
- Orfandad.
- Pensiones no contributivas.
- Convenios especiales.
De igual modo, se ha de promover que el Sistema de Seguridad Social no suponga trabas para la activación y, por tanto, el acceso al empleo de calidad de las personas con discapacidad, y que, al mismo tiempo, estimule, compatibilizándolas en su caso, el tránsito de medidas pasivas a medidas activas.
La Comisión entiende que debe flexibilizarse el régimen jurídico de las pensiones por incapacidad permanente para moderar la incompatibilidad existente que obliga a elegir entre pensión o trabajo. Ello induce a las personas que han adquirido una discapacidad durante su vida laboral a optar por la pensión –y, consiguientemente, a permanecer en situación de inactividad- cuando podrían, en muchos casos, desarrollar una actividad laboral acorde con sus circunstancias.
La legislación de seguridad social no ha de expulsar a nadie del mercado de trabajo, sino que debe potenciar mecanismos de incorporación inclusiva que faciliten la plena autonomía de las personas con discapacidad.
En todo caso, al alcanzar el pensionista de incapacidad la edad de jubilación el régimen de compatibilidad de su pensión deberá regirse por los mismos criterios de compatibilidad que, con carácter ordinario, se puedan establecer para la pensión de jubilación.
16. Inmigración.
La Comisión defiende la relevancia de una inmigración ordenada y legal que contribuya a la estabilidad futura de nuestro sistema de protección social, ayudando a mantener el crecimiento demográfico y la tasa de natalidad, y contribuyendo al desarrollo de nuestro mercado laboral mediante la incorporación de personas con plena capacidad para desarrollar sus responsabilidades. El flujo de inmigración debe canalizarse a través de mecanismos que garanticen la incorporación de los inmigrantes al mercado de trabajo, así como su consiguiente protección social, con plenitud de derechos y obligaciones.
La Comisión defiende que la Seguridad Social deberá adecuar esos procesos a través de mecanismos de gestión que den, sin menoscabo de garantía alguna, facilidades para la gestión de los trámites de contratación, afiliación e integración en el sistema. Todo ello debe hacerse asegurando la plena coordinación entre necesidades laborales, ofertas de trabajo, tramitación de expedientes, acogimiento de inmigrantes y formación para el empleo, entre otros, que permitan una adecuada cobertura de las necesidades de nuestro mercado de trabajo y faciliten la rápida y plena integración de los nuevos trabajadores extranjeros.
La Comisión defiende que se mantenga una supervisión constante sobre le cumplimiento satisfactorio de los convenios internacionales, en materia de seguridad social, suscritos por España.
La Comisión defiende que se refuercen los instrumentos de inspección y control para evitar que se produzcan situaciones que puedan conducir esa necesaria inmigración legal hacia la economía sumergida, la marginación o la explotación.
La Administración de la Seguridad Social deberá prestar especial atención a las disfuncionalidades que, en el ámbito de cobertura social, puedan producirse para que, en todo momento, exista un tratamiento homogéneo a españoles y a residentes legales extranjeros, tanto en el acceso a las prestaciones como en el mantenimiento de su percibo.
17. Control parlamentario y tratamiento presupuestario de los recursos de la Seguridad Social.
La Comisión defiende que, dada la dimensión económica y la complejidad jurídica de la Seguridad Social, ésta debe seguir siendo objeto del tratamiento presupuestario propio, mediante sección diferenciada, que viene recibiendo en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado, así como que se ha de acomodar su tramitación parlamentaria mediante un debate específico de dicha sección, desvinculándolo de la Sección 19 (Ministerio de Trabajo e Inmigración). Resulta aconsejable, además la subdivisión de la actual Sección 60 (Seguridad Social) de los Presupuestos Generales del Estado para separar las pensiones y prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social, de las prestaciones sanitarias y sociales.
Asimismo, la Comisión considera conveniente un tratamiento presupuestario diferenciado del Fondo de Reserva, al efecto de obtener un mayor control del mismo y una información más precisa sobre su evolución.
La Comisión defiende que, dada la magnitud económica de sus recursos y su trascendencia social, el control parlamentario de la Seguridad Social debe realizarse en una comisión parlamentaria permanente con competencia legislativa. Ello abundará en un mejor seguimiento de la evolución económica, de los comportamientos sociales y de los procesos demográficos que la afectan. El Parlamento debería disponer, a tal efecto, de recursos y medios adecuados, que serán adscritos específicamente a la Comisión no permanente de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo.
La Comisión defiende un control periódico por las Cortes Generales de los resultados de las actuaciones de control del fraude realizadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
18. Seguimiento y evaluación.
Un sistema de pensiones es un factor esencial de cohesión social y afecta a todas las personas que se asientan en la sociedad. Por ello, la Comisión reitera la necesidad de mantener y fortalecer el diálogo con las organizaciones sociales más representativas en orden al mejor desarrollo de las recomendaciones contenidas en este Informe, permitiendo además una mayor legitimación social de las mismas.
A tal fin, la Comisión mandata a los Servicios correspondientes del Congreso de los Diputados que dé traslado de este Informe a las organizaciones sociales más representativas.
La Comisión valora positivamente el seguimiento y evaluación que se ha realizado en las dos ocasiones anteriores sobre la aplicación de las recomendaciones que el Congreso había ido aprobando en 1995 y 2003. Por ello, sigue considerando conveniente que el Congreso de los Diputados proceda, transcurridos al menos cinco años, a una revisión general del grado de cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el mismo, mediante instrumentos parlamentarios específicos para ello.
19. Mujer y protección social.
La Comisión constata que siguiendo las recomendaciones de 2003, se han producido avances significativos en las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, así como en el ámbito de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, en términos de igualdad de género.
La Comisión defiende que se remuevan todos los obstáculos para lograr una efectiva igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en relación con el empleo y la ocupación, una adecuada conciliación de la vida personal, familiar y laboral; y una incorporación e integración laboral acorde con las aspiraciones de las mujeres.
La Comisión defiende que se adopten las medidas oportunas para garantizar la real equiparación de salarios entre hombres y mujeres. A igual desempeño igual retribución. Ello tiene una incidencia directa en los derechos generados basados en las cotizaciones, que, a su vez, se derivan del salario percibido. La mejor vía de facilitar una protección social equiparable comienza por la eliminación de la discriminación salarial que pudiera producirse en base a consideraciones exclusivamente de género.
La Comisión defiende que el sistema debe valorar la dimensión de género en materia de pensiones, fruto de la existencia no solo de desigual retribución, sino de la existencia de mayores periodos de interrupción por cuidados de hijos o familiares dependientes, las mayores limitaciones en la conciliación…por lo que el sistema debe evolucionar adoptando medidas que reconozcan el esfuerzo asociado a esa circunstancia; por ello, la Comisión –como ya hizo en 2003- considera pertinente impulsar mecanismos que incorporen los periodos de atención y cuidado de los hijos o personas dependientes como elementos a considerar en las carreras de cotización. Esto debe hacerse como expresión de consideración social hacia la maternidad y, también, atendiendo a la importancia de la natalidad para el sostenimiento del sistema de pensiones en el futuro. Además han de adoptarse iniciativas que ayuden a las mujeres a complementar sus aportaciones económicas con otros elementos como ventajas fiscales o situaciones asimiladas al alta (a efectos de mejorar la pensión de jubilación) con el objetivo de configurar derechos de pensión propios.
La Comisión defiende que se adopten nuevas medidas para facilitar la adecuación del sistema de pensiones a las realidades personales y familiares, avanzando en la ampliación de coberturas, las ayudas a la adquisición de derechos propios, el acceso a pensiones de grupos especialmente vulnerables y el aumento del apoyo financiero a los pensionistas más desfavorecidos.
La Comisión defiende que se estudie la posibilidad de un incentivo fiscal para generar pensiones para cónyuges no presentes en el mercado de trabajo, cuando el matrimonio tenga régimen de bienes gananciales.
La Comisión defiende la posibilidad, en casos de ruptura familiar, donde concurriera la aportación de la mujer al mantenimiento de negocios familiares, mediante decisión judicial, del reconocimiento en su carrera de cotización de periodos de tiempo que permitan generar derechos propios y no únicamente derivados. Ello tendría una clara incidencia en el ámbito del trabajo autónomo, en el medio rural y en los sectores del comercio y de la hostelería; además, evitaría la desprotección sobrevenida que afecta a las mujeres en esas áreas cuando se produce una separación o divorcio a edades tardías.
La Comisión defiende estudiar la implantación de modalidades específicas de contratación para aquellas personas que, colaborando en negocios familiares, no generen derechos de pensión adecuados. A tal efecto una de las posibilidades consistiría en la utilización de cotizaciones sobre jornadas parciales que permitan la cotización de ambos cónyuges cuando ambos realicen actividades para el mantenimiento del negocio. Igualmente cabría la posibilidad de instrumentar mecanismos de previsión complementaria para dar cobertura a estas situaciones.
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El informe conviene ser leido detenidamente también desde la reflexión bioética pues contiene numerosas referencias en este materia en concreto relacionada con la no discrimianción por diferentes motivos.
Todos los documentos del Pacto de Toledo estan disponibles en http://www.imsersomayores.csic.es/
José Miguel Rodríguez-Pardo del Castillo.
